지방행정체제 개편 기본법

◎ 제안이유

현행 지방행정체제는 1949년 지방자치법 제4조제1항에 의거, “지방자치단체의 명칭과 구역은 부(府)를 시(市)로 개칭하는 이외에는 종전에 의한다”고 규정함으로써, 1896년 갑오경장(甲午更張) 이후 확립된 13道制를 근간으로 일제시대 등을 거쳐 계승된 지방행정계층과 행정구역이 그대로 유지되어온 역사적 답습주의(踏襲主義)를 토대로 한 제도임.

그 후 지방자치제도의 개편에 따라 郡自治制, 廣域市制, 自治區制가 도입되고 도시화로 인한 읍ㆍ면의 시 승격 및 지방자치단체의 경계가 재조정되는 등 부분적으로는 적지 않은 변화가 이루어져 왔으나, 시대적 변화에 적응하면서 지방자치행정의 민주성과 능률성 제고를 위한 큰 틀의 골격과 기능까지 개혁하지는 못하면서 오늘에 이르렀음.

1948년 정부수립 당시 남한의 인구가 2천여만명에서 2008년 말 기준 4,860만명으로 증가하는 과정에서, 농촌 인구의 유출로 인해 도시집중이 가속화되었고, 성장ㆍ발전지역 자치단체와 쇠퇴ㆍ정체지역 자치단체간의 지역 역량과 격차가 심화되었으며, 증대 일로에 있는 주민 복지 수요의 팽창에 따라 지방자치단체의 재정능력이 한계를 드러냈을 뿐만 아니라, 생활권과 행정구역의 불일치로 인해 지역발전이 저해되고 주민 생활의 불편이 가중되고 있음.

한편, 정보통신과 교통수단이 혁신적으로 발달되면서 지역간 거리가 현격히 단축되고, 정보기술의 발달로 인한 인터넷 사용의 일반화는 전자민원처리 등 행정의 일하는 방식을 획기적으로 개선함으로써, 시간적, 공간적 거리를 단축시키는 등 작은 비용으로 높은 행정능률을 광역적으로 추구하는 제도 정비가 필요하게 되었음.

또한, 지식정보화와 세계화의 진전으로 지방과 도시의 경쟁력은 국가 경쟁력의 원천이 되어가고 있는 추세임.

따라서 풀뿌리 민주주의의 원천이라 할 수 있는 지방자치를 통해 일상 생활권을 중심으로 한 각각의 지역사회가 행정의 단위 및 주체가 되어 공동체 내에서 발전을 추구하고, 일상생활과 관련된 모든 문제가 해결될 수 있도록 완전한 권한과 책임을 갖는 지방분권을 실현함으로써, 주민편익과 복지를 증진시키고 지역경쟁력을 강화하여 민주주의 토대를 더욱 굳건히 하기 위해 이 법을 제안하는 것임.

◎ 주요내용

가. 이 법은 지방행정체제 개편의 기본원칙, 지방행정체제개편추진위원회의 구성, 추진 절차와 방법, 통합 지방자치단체에 대한 특례, 시행시기 등 지방행정체제 개편의 기본적인 절차와 내용에 대해 필요한 사항을 규정함으로써, 국가경쟁력을 제고하고 지방의 균형발전을 이루며 주민의 복리를 증진시키고 지방의 역량을 강화함을 목적으로 함(안 제1조).

나. 국가경쟁력 강화 및 지방행정의 효율성 제고, 주민의 편의와 복리 증진, 지방분권의 강화, 지방의 균형발전, 국민통합 지향 등을 지방행정체제 개편의 기본원칙으로 함(안 제5조부터 제10조까지).

다. 지방행정체제 개편을 추진하기 위하여 대통령 직속으로 지방행정체제개편추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)를 두되, 위원장을 포함하여 15인 이내의 위원으로 구성하고 대통령이 임명하되, 7인은 국회에서 추천하도록 함(안 제11조부터 제14조까지).

라. 추진위원회는 대통령과 국회의장에게 지방행정체제 개편 관련 활동경과를 보고하도록 하고, 특별한 사유가 없는 한 1년 이내에 국무회의의 심의를 거쳐 최종 보고서를 국회에 제출하도록 하며, 국회는 지방행정체제 개편 관련 법률을 처리함에 있어서는 추진위원회의 의견을 존중하도록 함(안 제15조 및 제16조).

마. 국가는 지방자치단체 통합을 지원함으로써 시ㆍ군ㆍ자치구의 광역화를 추진하도록 하고, 특별시ㆍ광역시ㆍ도 행정구역의 경계에 제한을 받지 아니 하도록 함(안 제17조제1항 및 제2항).

바. 시는 인구 100만명 이상일 경우 지정시, 인구 50만명 이상일 경우 중핵시, 인구 30만명 이상일 경우 특정시로 하여, 인구규모에 따라 시의 법적 지위와 행정상의 특례를 달리할 수 있도록 함(안 제17조제3항).

사. 추진위원회는 이 법 제15조에 의한 최종보고서가 제출되기 이전에도 시·군·자치구 광역화의 목표, 통합기준 및 통합방안 등을 포함한 광역화 계획을 마련할 수 있도록 함(안 제18조).

아. 추진위원회는 지방자치단체의 통합과 관련하여 필요하다고 인정하면 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 함(안 제19조).

자. 서울특별시는 수도로서의 특수성과 역사성을 감안하여 종전대로 지방자치단체로 존치하고, 자치구에 대해서는 인구규모, 역사성, 학군, 주민편의 등을 감안하여 통합을 추진하도록 하며, 인구 100만명 미만의 자치구에 대해서는 구청장은 선출하되, 의회를 설치하지 아니하고 구정협의회를 둘 수 있도록 함(안 제22조).

차. 광역시는 종전과 같이 지방자치단체로 하며, 광역시의 관할구역 안에 두고 있는 군과 자치구에 대해서는 군수와 구청장은 선출하되, 의회를 설치하지 아니하고 군정협의회 또는 구정협의회를 둘 수 있도록 함(안 제23조).

카. 도에 대해서는 국가위임사무의 처리, 특별지방행정기관의 업무 중 국가적 통일성을 요하는 사무의 수행, 그리고 관할구역 내 지방자치단체간 조정이 필요한 광역적 사무 등에 국한하여 그 기능을 재정립하여야 하고, 도는 관할구역 내의 지방자치단체에 대해서 후견적 기능·감독적 기능·중개적 기능을 하지 않도록 하며, 중앙정부는 인구·면적·경제권·생활권 등을 고려하여 도를 통폐합하도록 함(안 제24조).

타. 「지방자치법」에 따라 설치되는 읍·면·동은 주민자치조직으로 전환하되, 구성 및 운영 등 이에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 조례로 정하도록 함(안 제25조).

파. 통합 지방자치단체에 대한 특례로서, 사무배분의 원칙, 재원의 이양, 불이익 배제의 원칙, 공무원에 대한 공정한 처우보장, 지방의회 및 집행기관 구성의 특례, 통합 지방자치단체에 대한 특별지원, 예산에 관한 지원 및 특례, 지방교부세 산정에 관한 특례, 지방의회의 부의장 정수에 관한 특례 등을 규정함(안 제26조부터 제34조까지).

하. 교육자치와 자치경찰에 관해서는 따로 법률로 정하되, 국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위해 노력하도록 하고, 자치경찰제를 실시하도록 함(안 제35조).